Die internationale Politik in den 1990er Jahren war geprägt von den Versuchen der internationalen Gemeinschaft, unter Führung der Vereinten Nationen, innerstaatliche Konflikte mit den einhergehenden humanitären Katastrophen zu verhindern oder zu stoppen. Doch die Herausforderungen erwiesen sich als zu groß. Die Welt wurde mehrmals Zeuge der Handlungsunfähigkeit und des Versagens der UN.
Während die Vereinten Nationen 1994 einen Großteil ihrer Truppen aus Ruanda abzogen, wurde eine ganze Volksgruppe fast vollständig ausgelöscht. Statt zu handeln, erstarrten die Gremien der UN in einer Debatte über individuelle Interessen der Mitgliedstaaten und Prinzipien der (Nicht- )Einmischung. Der UN-Sicherheitsrat befand damals, dass die Geschehnisse nicht im Verantwortungsbereich der UN lägen. Im Jahr 1999 gestand jedoch der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan, in Ruanda hätten die Vereinten Nationen versagt. Der Genozid in Ruanda war nur eine von zu vielen humanitären Katastrophen, die ein zeitnahes Eingreifen erfordert hätten, in deren Verlauf aber entweder nicht, nur unzureichend oder zu spät gehandelt wurde.
Schnelle und effektive Wege zur Entscheidung in Zeiten einer humanitären Notlage wurden blo- ckiert durch konträre Interessen unter den UN- Mitgliedstaaten, speziell im Sicherheitsrat. Zugleich verzögerte ein Grundsatzdiskurs über das Verhältnis zwischen dem Prinzip der humanitären Intervention und dem der Staatssouveränität die Entscheidungsfindung. Diese Auseinandersetzung ist bis heute unabgeschlossen und gleichzeitig ein großes Hindernis auf dem Weg zu der Verhinderung und Lösung humanitärer Katastrophen. Zusammengefasst lässt sich die Debatte auf die Frage reduzieren, wann die UN das Recht habe, sich in die internen Angelegenheiten einzelner Staaten einzumischen. Da in der Debatte kein Vorankommen abzusehen, die Not zu einer klaren Regelung aber mehr als deutlich war, wurde im Jahr 2000 die International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) einberufen. Ihr Auftrag war es, einen umsetzbaren Konsens zwischen Intervention und staatlicher Souveränität zu finden.
„[. . .] if humanitarian intervention is, indeed, an unacceptable assault on sovereignty, how should we respond to a Rwanda, to a Srebrenica — to gross and systematic violations of human rights that offend every precept of our common humanity? [. . .] Armed intervention must always remain the option of last resort, but in the face of mass murder, it is an option that cannot be relinquished.“1
Ein Jahr später, kurz vor den Anschlägen auf die Twin Towers in New York, präsentierte die Komission der UN ihren Abschlussbericht unter dem Titel „e Responsibility To Protect“ („Die Verantwortung zum Schutz“).
Die Frage, ob ein Recht bestehe, im Falle einer humanitären Notlage in Staaten zu intervenieren, beantwortet der Bericht mit einer Feststellung: Es bestehe die Verantwortung, menschliches Leben zu schützen.
Der Bericht über die Responsibility to Protect stellt den bisher aussichtsreichsten Versuch dar, die Idee der Nächstenliebe – zumindest in der engsten Bedeutung des Begriffs – auf die internationale Ebene zu übertragen. Darunter verstehe ich ein Agieren von Staaten, das zunehmend auch auf moralischen Normen basiert und grundsätzlich Respekt vor menschlichem Leben zum Ausdruck bringt. Damit definiere ich hier zwar gerade noch einen minimalen Anspruch an die Nächstenliebe, stelle andererseits aber einen maximalen Anspruch an die internationale Politik.
Die Responsibility to Protect liege, so der Bericht, dabei nicht in erster Linie bei der internationalen Gemeinschaft, sondern bei jedem einzelnen Staat. Souveränität bringe grundsätzlich Verantwortung mit sich und die wichtigste Verantwortung eines Staates sei der Schutz seiner Bevölkerung. Nur wenn ein Staat nicht in der Lage oder nicht Willens sei, seine Bevölkerung zu schützen, faktisch nicht existiere oder selbst an den Tötungen beteiligt sei, habe die internationale Gemeinschaft die Pflicht, einzugreifen.
Die militärische Intervention ist jedoch eine außerordentliche Maßnahme in einer außergewöhnlichen Situation. Bevor es dazu kommt, müssen alle anderen Möglichkeiten vergebens gewesen sein. Dazu zählen diplomatische Mittel und Zwangsmaßnahmen wie Sanktionen oder internationale Strafverfolgung.
Der Bericht der ICISS unterteilt die Responsibility to Protect in drei spezififische Verantwortungen:
1) Responsibility to prevent: Alle möglichen Schritte müssen unternommen werden, um den Massenmord an Menschen zu verhindern.
2) Responsibility to react: Im Fall eines Massenmordes muss interveniert werden.
3) Responsibility to rebuild: Im Anschluss an einen Konflikt, besonders nach einer militärischen Intervention, muss ein funktionsfähiger Staat (wieder) hergestellt und der Konflikt nachhaltig gelöst werden.2
Da die Responsibility to Protect das Risiko birgt, dass Staaten sie für die Durchsetzung eigener Interessen missbrauchen, müssen vor der militärischen Intervention verschiedene Kriterien erfüllt und die Mission selbst muss unterschiedlichen Auflagen gerecht werden.
Die Responsibility to Protect ist weit mehr, als nur eine partielle Anpassung des bereits bestehenden internationalen politischen Regelwerks. Sie verlangt einen Perspektivenwechsel von entscheidender Bedeutung im Umgang der Staaten miteinander. Das Maß der Handlungsentscheidung soll nun die Situation und die Sicherheit der Menschen im Staat sein, nicht mehr dessen formale Repräsentation.
Zwar sind ähnliche Tendenzen schon vorher in verschiedener Weise hervorgetreten, doch wurden sie niemals in ein vergleichbar umfassendes Prinzip eingebunden, wie es im Bericht der ICISS geschieht. Er legt der Politik eine klare philosophische, ethisch-moralische Maxime zu Grunde, indem er sich dazu bekennt, dass eine moralische Verantwortung und folglich die politische Pflicht besteht, menschliches Leben zu schützen – man könnte behaupten, ein Gedanke der Nächstenliebe wird in ein politisches Prinzip im- plementiert.
Die Responsibility to Protect steuert zielgerichtet gegen eine auf bloßes Eigeninteresse basierende Politik. In einer Zeit der intensiven Globalisierung, wo Märkte rasant zusammenwachsen und Kulturen aufeinander treffen, diskutiert die Responsibility to Protect eine Globalisierung in der Politik. Demnach führt eine komplexere Vernetzung der Welt in Ökonomie und Kultur zu neuen Aufgaben und Verantwortungen für die Politik.
Auf dem Weg zur Umsetzung der im Bericht über die Responsibility to Protect vorgeschlagenen Reformen, befindet man sich jedoch noch am Beginn. Obwohl auf dem United Nations World Summit 2005 150 Staaten prinzipielle Elemente des Berichts akzeptiert haben,3 dem folgend immer mehr Resolutionen Bezug auf die Responsibility to Protect nehmen und 2008 sogar ein Special Advisor des Generalsekretärs für sie einberufen wurde,4 wird sie ohne eine direkte und eindeutige Rückbindung an den Sicherheitsrat ein Prinzip ohne Zwang zur Anwendung bleiben.
Es wird noch eine lange Zeit dauern und noch viele Hürden müssen genommen werden, bis das Prinzip der Responsibility to Protect zur realen politischen Handlungsanweisung wird.
Natürlich wird es Änderungen bei der Implementierung geben, was schon an der derzeitigen Debatte absehbar ist. Auch wird eine Anwendung der Responsibility to Protect nicht bedeuten, dass Eigeninteressen von Staaten und internationale Machtungleichheit keine Rolle mehr spielen.
Selbst bei einer Anwendung der Responsibility to Protect auf die Situation in Tschetschenien würde es nicht zu einer Intervention kommen. Die derzeitige UN/AU-Mission in Darfur hingegen wäre ihr zufolge Pflicht. Grund für diese unterschiedliche Bewertung ist, dass nach dem Prinzip der Responsibility to Protect, die Erfolgschancen einer Intervention abgewogen werden müssen – trägt sie zu einer Verbesserung oder Verschlechterung der Situation bei und beeinflusst sie andere? Da Russlands politische Interessen in Tschetschenien gedeckt werden durch dessen Position als Großmacht im internationalen System, sind die Aussichten auf das Zustandekommen einer Intervention praktisch nicht gegeben.
Gleichwohl bietet die Responsibility to Protect die Chance, das Handeln von Staaten auf internationaler Ebene an ein normatives Prinzip zu binden, das höhere moralische Standards setzt als zuvor. Dadurch kann in Zukunft nicht jeder Massenmord verhindert, zumindest aber ihre Zahl verringert werden.
„e fact that we cannot protect people everywhere is no reason for doing nothing when we can.“5
Vielleicht wird in einigen Jahrzehnten das Jahr 2001 aus noch einem anderen Grund, neben dem des Dramas des 11.09., als Zäsur in der Geschichte des internationalen Systems bezeichnet.
Fussnoten:
1 Annan, Kofi A. (2000): ‚We the Peoples’ – The Role of the United Nation in the 21st Century. New York: United Nations, S.48.
2 ICISS (2001): The Responsibility To Protect. Ottawa: IDRC. S. XI und 19-46. Alle Punkte sind stark reduziert dargestellt.
3 United Nations General Assembly (2005): 2005 World Summit Outcomes. S. 30. Sie erkannten die Verantwortung an Bevölkerungen vor Genozid, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen.
4 Saxer, Marc (2008): The politics of Responsibility to Protect. FES Briefing Paper. S. 2
5 Annan (2000): S. 48
Literatur:
Annan, Kofi A.: ‚We the Peoples’ – The Role of the United Nation in the 21st Century. New York: United Nations. 2000
Evans, Gareth: The International Responsibility to Protect: The Tasks Ahead. International Crisis Group. 2007
ICISS: The Responsibility To Protect. Ottawa: IDRC. 2001
Saxer, Marc: The politics of Responsibility to Protect. FES Briefing Paper. 2008
Thakur, Ramesh: Menschliche Sicherheit, Intervention und die Verantwortung zum Schutz. Paper will be published in: Ulbert, Cornelia; Werthes, Sascha (Hrsg.): Menschliche Sicherheit – Globale Herausforderungen und regionale Perspektiven. Baden-Baden: EINE WELT, Nomos, im Erscheinen. 2008
United Nations General Assembly: 2005 World Summit Outcomes. 2005
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