Grenzen sind soziale Konstrukte. Simmel hat schon Anfang des letzten Jahrhunderts festgestellt, dass Interaktionen zwischen Individuen sowie zwischen Gesellschaften zu Abgrenzungsprozessen führen, die nicht selten territorial festgehalten werden.[1] Postulierte Funktionen von Grenzen variieren, je nachdem wie dynamisch Abgrenzungsprozesse verstanden werden. Um es systemtheoretisch auszudrücken: manche Systeme zielen auf eine hermetische Abriegelung von ihrer Umwelt, die weitere Systeme umfasst, ab. Manche streben regulierte Austauschprozesse an. Manchmal ist ein System so stark mit sich selbst beschäftigt, dass die Art der Abgrenzung und die Modalitäten ihrer Regulation besonders schwer auszumachen sind.[2] Man denke nur an die Entwicklung der Europäischen Union.
Die Schwierigkeiten für den Grenzforscher fangen an, wenn im Dickicht der sozialen Systeme überprüft wird, wie Regulierungsvorstellungen von unzählbaren Akteuren ausgehandelt werden, und wie (oder gar ob) diese Regulierungen implementiert werden können.
Im Folgenden wird die Konstruktion der Grenze in der Asylpolitik Australiens sowohl systemtheoretisch als auch akteursbezogen beleuchtet.
Australien ist seit der Proklamierung des Australian Commonwealth 1901 ein Einwanderungsland ohne Landesgrenzen. Die von der australischen Regierung angestrebte nationale Identität hing historisch von der Auswahl der „richtigen“ Migranten ab. Seit 1945 spielt das Einwanderungsministerium die Funktion des „gatekeepers“, Migration von Flüchtlingen wurde im Selektionsraster integriert. Nach 1945 konnten hunderttausende Heimatlose aus Europa nach Australien einwandern. Sie wurden allerdings entsprechend den Vorstellungen der australischen Regierung in europäischen Flüchtlingslagern ausgewählt. Junge, arbeitstaugliche (und zunächst möglichst nordeuropäisch aussehende) Menschen erhielten damals den Vorzug.
Ökonomische Veränderungen in Europa und fortbestehende Arbeitskräfteknappheit in Australien trugen dazu bei, dass das Profil des Flüchtlings immer vielfältiger wurde, wie auch das Profil aller Migranten, insbesondere nachdem die „White Australia policy“, die die Einwanderung von Nicht-Europäern sehr stark einschränkte, 1973 aufgegeben wurde. Gerichte trugen zunehmend zur juristischen Formalisierung der Auswahl der Migranten bei, welche bis dahin nach bürokratischen Regeln funktionierte. 1989 wurde die juristische Basis der Migrationspolitik weitgehend reformiert. Die Reform hatte zum Ziel, die Entscheidungskongruenz zwischen Exekutive und Justiz in Migrationsangelegenheiten wiederherzustellen.
Das Prinzip der ausgewählten Migration wurde im Jahr dieser Reform wesentlich ins Wanken gebracht, als sich Australien zum ersten Mal einer sehr hohen Zahl an Asylbewerbern gegenüber sah. Diese erschienen nicht an der physischen Grenze, sondern waren chinesische Studenten, die nach der Repression der demokratischen Bewegung in China 1989 um Asyl baten. Zuvor hatte die australische Labor-Regierung kurz nach den Ereignissen am Tien An Men Platz betont, dass kein chinesischer Bürger gezwungen werde, nach China zurückzukehren. Das Asylsystem Australiens war auf den darauffolgenden massiven Zuwachs von Anträgen nicht vorbereitet.[3] Die konservative Opposition nutze die organisatorischen Schwierigkeiten politisch aus, um die Migrationspolitik der Regierung zu kritisieren, die ihrer Meinung nach zu viele Möglichkeiten der institutionellen Grenzenüberschreitung zulasse, wie zum Beispiel vom befristeten Status eines Studenten zum unbefristeten Flüchtlingsstatus. Asylbewerber wurden außerdem von Politikern und in den Medien als weniger bedürftig als Menschen in Flüchtlingslagern beschrieben, die Anträge auf Umsiedlung nach Australien gestellt hatten und jahrelang auf eine Entscheidung warteten.[4] Diese Argumentationslinie prägt bis heute den politischen Diskurs über Asyl.
Migration und Asyl verschwanden nicht mehr aus der Tagespolitik. Zunehmend fokussierten sich politische Debatten auf die meist aus Asien und dem Nahen Osten kommenden boat people, die ab 1989 auch verstärkt an den Küsten Australiens landeten. Boat people wurden rhetorisch als besondere Herausforderung konzipiert, da sie völlig ungeplant auf australisches Territorium trafen. Systemisch passten sie nicht in das Raster der Migrantenauswahl vor der territorialen Grenze. Die Ankunft der boat people war schwer abzulehnen: eine Asylantragstellung verhindert die Zurückweisung bis zur Statusentscheidung.[5]
In den 1990er Jahren wurden neue Kontrollmodalitäten eingeführt, die die Grenzen sowohl nach innen als auch nach außen veränderten. Die Bewegungsfreiheit der boat people auf australischem Territorium wurde ab 1992 eingeschränkt, da bei nicht dokumentierter Einreise die Internierung in immigration detention centres bis zur Festlegung des Einwanderungsstatus zur Pflicht wurde. Dies sollte eine bessere Kontrolle der Undokumentierten, insbesondere für den Fall einer anstehenden Deportierung nach Ablehnung eines Asylantrags, ermöglichen. Jenseits der physischen Grenze wurden zudem Abkommen abgeschlossen, die die Einreise von Asylbewerbern einschränken sollten. Herkunft und Transitstaaten wurden als sicher erklärt. Asylantragstellungen in Australien wurden erschwert, indem entweder Verfolgung im Herkunftsland pauschal als nicht gegeben galt, oder Asylsysteme von Transitländern als genauso gut wie das australische System eingeschätzt wurden. Die Weiterreise von Asylbewerbern nach Australien erübrigte sich dadurch.
Diese Maßnahmen verhinderten jedoch nicht die Ankunft der boat people. Ab 1998 spitzte sich die Lage zu, als pro Jahr einige tausende Asylbewerber an den australischen Küsten landeten. Neue detention centres wurden weit entfernt von Städten eröffnet, während die Anti-Einwanderungspartei One Nation Wahlerfolge verbuchen konnte.
Als im August 2001, mitten im Wahlkampf, ein Frachtschiff mit über 400 Asylbewerbern unweit der australischen Nordküste um Landung bat, beschloss die konservative Regierungskoalition weitere restriktive Maßnahmen. Im Rahmen der sogenannten Pacific Solution wurden per Gesetz vorgelagerte Inseln aus der Einwanderungszone Australiens herausgestrichen. Diese Maßnahme machte eine Asylantragstellung in Australien unmöglich. Menschen, die in dieser excised zone um Asyl baten, wurden in Transitlager von Drittstaaten gebracht und ihre Asylanträge vom australischen Einwanderungsministerium und vom UN-Flüchtlingskommissariat geprüft. Wurden sie als Flüchtlinge anerkannt, hatten sie keinen automatischen Anspruch, nach Australien umgesiedelt zu werden. Damit versuchte die australische Regierung, die Flüchtlingsselektion an der direkten Peripherie Australiens wieder herzustellen. Einige tausend Asylbewerber wurden in diesen Lagern interniert, bevor die neugewählte Labor-Regierung 2007 deren Schließung entschied. Asylbewerber, die in der immer noch existierenden excised zone landen, werden seither auf einer Australien vorgelagerten Insel aufgehalten.
Die Lagerschließung in Drittstaaten war nicht nur eine symbolträchtige politische Geste. Die Pacific Solution stellte sich als ineffizient heraus. Australische Gerichte erkannten eine große Anzahl von Asylbewerbern als Flüchtlinge an, die oft nach Australien umgesiedelt wurden, da andere Regierungen sich weigerten, die für sie primär australische Verantwortung für diese Flüchtlinge zu übernehmen. Zudem erwiesen sich die Lager als sehr kostspielig, da für deren Unterhalt fast alles importiert werden musste. Außenpolitisch bildete die Pacific Solution ein Tiefpunkt der Beziehungen Australiens mit seinen Nachbarn. Die Australier nahmen die Transitlager zunehmend als Australien-unwürdige Strafkolonien war. Ländliche Gebiete solidarisierten sich mit neu ankommenden Pacific Solution- Flüchtlingen, die auch wegen Arbeitskräfteknappheit willkommen waren.
Akteursperspektivisch haben eine mangelnde Interessenkongruenz über die angestrebte nationale Gemeinschaft sowie Implementierungsschwierigkeiten zum partiellen Ende der Pacific Solution geführt. Systemtheoretisch erscheint die Gestaltung der australischen Grenze im Rahmen der Asylpolitik als hochdynamische Regulation des Austauschsprozesses zwischen System und Umwelt. Aus beiden Perspektiven wird deutlich, dass Grenzen nie gegeben sind, sondern mittels sozialer Interaktionen ständig konstruiert und dekonstruiert werden.
Fußnoten
1 G. Simmel, 2006 (1908): Der Raum und die räumliche Ordnung der Gesellschaft, in M. Eigmüller, G. Vobruba (Hg.), Grenzsoziologie, Wiesbaden.
2 N. Luhmann, 1982: Territorial Borders as System Boundaries, in R. Strassoldo, G. delli Zotti (Hg.), Cooperation and Conflicts in Border Areas, Mailand.
3 In den 1980er Jahren wurden Einreisebedingungen für einen Studiumsaufenthalt in Australien erleichtert, was zum raschen Anstieg der studentischen Migration aus China beitrug. 13 000 Asylanträge wurden in 1990/91 gestellt, verglichen mit ca. 500 in den vorigen Jahren.
4 Australien ist eines der wenigen Länder, die Umsiedlungsprogramme für Flüchtlinge haben. Ca. 12 000 Flüchtlinge werden pro Jahr aufgenommen.
5 Dies hätte als Bruch mit dem Nicht-Zurückweisung-Gebot der Genfer Flüchtlingskonvention gegolten.
